实现取消和下放行政审批事项数量和质量的统一——写在国务院公布新一批取消和下放行政审批事项之际
　　宋世明 国家行政学院教授、博士生导师
　　近日，国务院公布了新一届政府成立以来第三次取消和下放行政审批事项82项，至此，2013年国务院共计取消和下放行政审批事项221项。新一 届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项1700余项。李克强总理庄重向社会承诺本届政府至少要取消和下放其中的1/3，即567项。截至目前，本届 政府开局之年就已经完成改革任务的39%，1年就完成了接近2/5的改革任务。这充分显示了国务院稳步推进行政审批制度改革的坚强决心和巨大勇气，在继续 简政放权、释放市场和社会活力的征程中又迈出了坚实的一步。
　　一、 取消和下放行政审批事项的重大意义
　　第一，取消和下放行政审批事项是推动政府职能转变的突破口与关键抓手。如果说职能转变是深化行政体制改革的核心，那么，深化行政审批制度改革则 是推进政府职能转变的突破口，而取消和下放行政审批事项是当前行政审批制度改革的重点。做什么永远比如何做重要。在优化与创新行政审批方式之前，首先要正 本清源，明确哪些行政审批事项已经失去了存在的价值，哪些行政审批事项不该由本级政府承担，对前者坚决予以取消，对后者则坚决予以下放。政府主要通过各种 行政审批等典型手段对微观经济活动进行干预。取消行政审批实质上是约束政府对经济的不当干预，把不该管的事情坚决放出去，集中精力把该管的事情管住管好。
　　第二、取消行政审批事项，是厘清政府与市场、社会边界的中枢环节。 相对下放，取消是关键。只有将丧失存在价值的行政审批事项取消，才能正确厘清政府与市场、社会的边界，正确厘清政府与市场、社会的关系，正确发挥政府、市 场、社会各自的功能优势，充分运用政府、市场、社会形成的“三角形”稳定结构，满足社会公共需求。凡是市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批，坚 决斩断不该伸向市场的“手”，切实保证企业和个人投资自主权，使市场在资源配置中发挥决定性作用，加快完善现代市场体系，激发市场与企业活力。
　　社会人构成的社会组织，属于社会建设的基础性设施，是政府治理社会的合作伙伴，是社会公共事务管理的参与者;是政府购买公共服务的潜在买家，是 政府与市场双失灵后公共产品的供给者;是具有共同利益的社会群体的精神家园，是公民自律管理的训练营。因此，凡是社会组织与公民能自律调节的，坚决取消行 政审批事项;适合由社会组织提供公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。尊重社会组织的社会属性与自主属性，限期实现行业协会与行政机关真正脱钩，在充 分发挥社会组织作用过程中积极培育发展社会组织，在积极培育发展社会组织过程中依法监管与引导社会组织，最大限度增加社会和谐因素，增强社会发展活力。
　　也只有将该取消的行政审批事项取消，国务院部门才能从疲于奔命中解放出来，才能腾出精力抓大事，谋大局，加强发展战略、规划、政策、标准等制定 与实施，加强市场监管，加强各类改革服务提供。也只有在取消行政审批事项的基础上，国务院部门才有可能优化职能结构，建立科学的部门职责体系。
　　第三、取消行政审批事项，是反腐败和廉政建设的重要路径。审批事项是职责、职权、利益的载体。审批项目是腐败和不正之风的高发、频发领域。取消行政审批事项有“釜底抽薪”功能，将有效减少审批领域腐败和寻租的机会与土壤。
　　第四，下放部分行政审批事项，是调整中央与地方关系的重要工具。明确事权与补充财力是调整当前中央与地方关系的基本做法。直接面向基层、量大面 广、由地方管理更方便更有效的经济社会事项，一律下放地方与基层管理。下放部分行政审批事项，实际上充实了地方政府事权，有利于强化权责一致，提高审批效 能。
　　二、 保证取消和下放行政审批事项的“含金量”
　　相对于取消与下放数量，行政相对人、社会各界更关心取消和下放行政审批事项的“质量”，即人们常说的“含金量”。前三轮取消和下放，基本上保证了数量与质量的统一。
　　如下列取消的行政审批项目“含金量”较高：企业投资扩建民用机场项目核准 、企业投资城市轨道交通车辆、煤炭经营企业审批等。
　　下列下放的行政审批事项“含金量”较高：企业投资在非主要河流上建设的水电站项目核准、食盐定点生产企业审批、城镇土地税困难减免审批、会计事务所设立审批、执业兽医资格认定等。
　　当前，社会各界普遍要求更多地取消与下放“含金量高”的行政审批事项。评价一个项目是不是“含金量高”，最终应由利益相关者说了算。但从学术上推理，凡是符合下列标准的都属于“含金量高”的行政审批取消、下放项目：
　　一是，停止政府的微观经济干预，使市场在资源配置中起决定性作用，释放了企业活力与创造力。
　　二是，创造了社会组织发挥积极作用的空间，激发了社会组织活力。
　　三是，政府部门从微观事务中解放出来，从事前审批真正转为事中事后监管，健全了部门职责体系，提高了政府治理能力。
　　四是，各级政府行政审批权配置更加科学。
　　经过前三批行政审批项目的取消与下放，随着简政放权与行政审批制度改革进程的深入，必须要啃的“硬骨头”势必增多，遇到的阻力势必进一步加大， 各方分歧势必会进一步加深。因此，应凝聚改革合力，弱化改革阻力，既要保证取消和下放的行政审批事项的数量，又要提高取消和下放的行政审批事项的质量，真 正为企业松绑，释放经济社会活力。
　　三、 下一步推进改革建议
　　第一、摸清现有行政审批事项底数，增加推进审批制度改革透明度。中编办基本摸清了现有行政审批事项底数。为有效防止部门边减边增、明放暗不放、 明减暗增、抓住“含金量”高的、取消“含金量”低的，应该彻底摸清现有行政审批事项底数，保证行政审批事项的真实性、准确性、完整性、规范性。做到将核实 后的本届政府以来行政审批事项及已经取消和下放的审批事项，一并在部门网站和中央编办网站公开，接受社会监督。
　　第二，要充分运用推动行政审批制度改革的三种基本力量。
　　首先，要确保政治与法治的推动力量。党中央国务院领导对行政审批制度改革的直接推动，是保证行政审批制度改革不断深化的首要前提。全国人大及时修改相关法律，是确保科学审批与依法审批相统一的法治保障。
　　其次，要善于利用互动的力量，一是部门与企业之间的互动，充分释放企业对取消行政审批事项的内在驱动力;二是部门与社会组织与公民之间的互动， 创造条件，保障人民群众“说得上话、插得上手”。三是部门与部门之间的互动，通过发送审批项目取消和下放进度表，在部门之间形成竞争比较、相互促进的机 制;四是部门与学术界的互动，以学术的理性弱化部门利益的刚性。五是国务院部门与地方政府及其相关部门之间的互动，保持权力与责任的平衡。
　　最后，要善于开发来自公务员内部的自动力量。尽管个别人因利益受损会抵制甚至反对改革，但识大体、顾大局的广大公务员是推动行政审批制度改革内 生力量，他们对行政审批制度的弊端有真切的直感，他们是取消和下放行政审批后加强监管的主力军，他们是一种推动改革不断深化的自动自发的力量。应创设开发 来自公务员内部改革力量的平台。
国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见
　　2012年以来，受市场需求下降、煤炭工业转型升级滞后以及税费负担与历史包袱较重等因素影响，煤炭行业出现结构性产能过剩、价格下跌、企业亏损等问题，运行困难加大。为促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展，经国务院同意，现提出以下意见：
　　一、坚决遏制煤炭产量无序增长
　　全面贯彻党中央、国务院关于化解产能严重过剩矛盾的总体要求，完善法规政策，科学调控煤炭总量。严格新建煤矿准入标准，停止核准新建低于30万 吨/年的煤矿、低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井。新建煤矿必须严格履行基本建设程序，严厉查处未批先建、批小建大等违规行为。要从完善安全生产管理入 手，逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿，重点关闭不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭煤与瓦斯突出等灾害隐患严重的煤矿。煤炭企业必须严格按照核准的煤矿建设 规模和生产能力组织生产，严禁违规建设和超能力生产。建立煤矿产能登记及公告制度，提高超能力生产处罚标准，加大处罚力度，定期公布处罚结果。有效整合资 源，鼓励煤炭企业兼并重组，以大型企业为主体，在大型煤炭基地内有序建设大型现代化煤矿，促进煤炭集约化生产。(能源局、煤矿安监局、发展改革委按职责分 工负责)
　　二、切实减轻煤炭企业税费负担
　　2013年年底前，财政部、发展改革委要对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭 企业负担。在清理整顿涉煤收费基金的同时，加快推进煤炭资源税从价计征改革。请财政部、发展改革委抓紧组织落实有关工作，并向国务院作出汇报。(财政部、 发展改革委、税务总局、国土资源部、能源局、工业和信息化部按职责分工负责)
　　三、加强煤炭进出口环节管理
　　按照节能减排和环境保护要求，研究制订商品煤质量国家标准。加强对进口煤炭商品的质量检验，将褐煤纳入法定检验目录。研究完善差别化煤炭进口关 税政策，鼓励优质煤炭进口，禁止高灰分、高硫分劣质煤炭的生产、使用和进口。进一步做好煤炭进出口总量、结构、趋势等的监测分析，根据国内外市场变化适时 调整煤炭出口相关政策措施。(发展改革委、环境保护部、商务部、财政部、税务总局、海关总署、质检总局、能源局按职责分工负责)
　　四、提高煤炭企业生产经营水平
　　引导煤炭企业加强市场供需分析，优化生产布局，科学确定采掘关系，依法有序组织生产，严禁私采乱挖和超层越界开采;加强煤矿补充地质勘探和资源 储备，摸清老矿区外围资源储量，延长矿区服务年限。加强企业内部精细化管理，压缩非生产性支出，合理控制生产经营成本，提高内控管理和安全生产水平，增加 企业效益。要保持矿区和谐稳定与煤矿安全运转，进一步加大安全生产投入，保障一线职工人身安全及合法权益。充分发挥行业协会在自律管理、统计监测、信息发 布、推广先进技术和管理经验、研究制订标准等方面的重要作用，引导行业健康发展。(能源局、煤矿安监局、发展改革委、国土资源部、国资委按职责分工负责)
　　五、营造煤炭企业良好发展环境
　　着力解决老矿区、老企业历史遗留问题。原国有重点煤矿承担的办社会职能中，已分离转移至地方的学校、公安等机构的运转费用，按相关政策规定纳入 当地财政预算;尚未分离的职能，地方政府要采取有效措施加快移交。落实相关政策，解决原国有重点企业破产煤矿遗留的离退休人员医疗保障及社会化管理、社会 职能移交等问题。建立完善退出机制，对资不抵债且扭亏无望的煤矿，要依法及时关闭破产。支持煤炭企业发展矿区循环经济，加快建设一批煤电一体化项目。研究 出台有效措施，推动煤炭企业与用户签订中长期煤炭合同。加强煤炭行业与制造业规划及生产运行的配套衔接，促进煤炭供应侧与需求侧协调均衡发展。地方各级政 府及其有关部门要根据煤炭市场变化情况，及时调整完善企业考核机制。树立煤炭市场全国一盘棋的思想，不得出台限制煤炭正常流通的地方保护性措施。(财政 部、人力资源社会保障部、国资委、发展改革委、能源局、铁路局，中国铁路总公司，省级人民政府按职责分工负责)
　　促进煤炭行业平稳运行任务紧迫，责任重大。各地区、各部门要按照本意见的要求，结合实际，扎实做好各项工作。国务院有关部门、各产煤省(区、市)人民政府要按照职能定位，明确分工，落实责任，密切配合，加强统筹领导和监督检查，确保各项政策措施落到实处，见到实效。
 

　　国务院办公厅
　　2013年11月18日